政府投資基金“投向哪”“怎么投”有了明確指引。
1月12日，國家發(fā)展改革委、財政部、科技部、工業(yè)和信息化部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強政府投資基金布局規劃和投向指導的工作辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《工作辦法》），這是我國首次在國家層面對政府投資基金的布局和投向作出系統規范。與此同時(shí)，國家發(fā)展改革委制定的《政府投資基金投向評價(jià)管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法》）也于當天對外發(fā)布。
“《工作辦法》和《管理辦法》有機銜接，對于提升財政資金使用效益、引導社會(huì )資本、服務(wù)國家戰略具有深遠意義?！痹趪野l(fā)展改革委宏觀(guān)經(jīng)濟研究院經(jīng)濟研究所研究員劉國艷看來(lái)，兩份文件的制定出臺，能推動(dòng)政府投資基金從追求規模擴張轉向注重質(zhì)量提升和精準發(fā)力，確保其真正服務(wù)于國家重大戰略和產(chǎn)業(yè)政策。
為基金繪制精準投向“路線(xiàn)圖”
所謂政府投資基金，就是指各級政府通過(guò)預算安排，單獨出資或與社會(huì )資本共同出資設立，采用股權投資等市場(chǎng)化方式，引導各類(lèi)社會(huì )資本支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展及創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)的投資基金。數據顯示，截至2024年年底，我國累計設立政府引導基金數量2178只，總規模突破12萬(wàn)億元，其中產(chǎn)業(yè)類(lèi)和創(chuàng )投類(lèi)引導基金數量為2023只，總規模突破10萬(wàn)億元。
但隨著(zhù)基金數量和規模的快速增長(cháng)，一些深層次問(wèn)題也逐漸顯現。比如，部分基金定位模糊，偏離了服務(wù)國家戰略的政策性初衷；一些地方基金投資領(lǐng)域交叉重疊，導致同質(zhì)化競爭和資源內耗；還有少數基金運作不規范，異化為違規招商引資的工具，甚至變相增加地方政府隱性債務(wù)?！斑@些問(wèn)題不僅影響了政府投資基金的社會(huì )效益和經(jīng)濟效益，還可能對社會(huì )資本產(chǎn)生‘擠出效應’，扭曲市場(chǎng)資源配置?！焙Ｄ暇檾悼蒲芯吭涸洪L(cháng)單福說(shuō)。
2025年1月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導意見(jiàn)》，提出政府投資基金管理要突出政府引導和政策性定位，按照市場(chǎng)化、法治化、專(zhuān)業(yè)化原則規范運作；并明確要“完善分級分類(lèi)管理機制，合理統籌基金布局，防止同質(zhì)化競爭和對社會(huì )資本產(chǎn)生擠出效應”。對此，《工作辦法》提出了14項政策舉措，重點(diǎn)聚焦對政府投資基金“投向哪、怎么投、誰(shuí)來(lái)管”進(jìn)行規范。
在優(yōu)化基金布局方面，《工作辦法》要求基金支持重大戰略、重點(diǎn)領(lǐng)域和市場(chǎng)難以有效配置資源的薄弱環(huán)節，推動(dòng)科技創(chuàng )新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng )新深度融合，著(zhù)力培育新興支柱產(chǎn)業(yè)，堅持投早、投小、投長(cháng)期、投硬科技?！斑@從根本上厘清了政府投資基金與純市場(chǎng)化基金的本質(zhì)區別。政府投資基金不是追求短期財務(wù)回報的逐利工具，而應立足于服務(wù)國家長(cháng)遠發(fā)展戰略，盈利不是第一目的，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與投資引導更為重要?！眴胃Ｕf(shuō)。
圍繞加強投向指導，《工作辦法》要求基金投向須符合國家重大規劃和國家級產(chǎn)業(yè)目錄中的鼓勵類(lèi)產(chǎn)業(yè)，不得投向限制類(lèi)、淘汰類(lèi)以及政策明令禁止的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。同時(shí)，《工作辦法》還以負面清單的形式，明確了政府投資基金的禁止類(lèi)投資行為，包括不得通過(guò)名股實(shí)債等方式變相增加地方政府隱性債務(wù)、不得直接或間接從事期貨等衍生品類(lèi)交易、不得為企業(yè)或項目提供擔保等。單福表示，這些條款為政府投資基金運作劃定了清晰、不可逾越的“紅線(xiàn)”，是防范金融風(fēng)險和地方債務(wù)風(fēng)險的關(guān)鍵防火墻，能確保政府投資基金運作的規范與安全。
為更好發(fā)揮政府投資基金的引導作用，《工作辦法》對國家級基金與地方基金的功能定位和重點(diǎn)投資方向也進(jìn)行了梳理，提出國家級基金要“立足全局”，聚焦跨區域、關(guān)鍵領(lǐng)域的示范引領(lǐng)；地方基金則需“找準定位”，因地制宜選擇投資領(lǐng)域。在劉國艷看來(lái)，這體現了因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的要求，對防止各地盲目跟風(fēng)和低水平重復建設有積極作用。
正面引導與負面約束相結合
如果說(shuō)《工作辦法》是對政府投資基金投資行為的“事前謀劃”和“事中指導”，那《管理辦法》就是對基金投向的“事后監管”。
總體來(lái)看，《管理辦法》遵循著(zhù)“正面引導與負面約束相結合”的核心思路，建立了一套突出基金投向政策取向評價(jià)、覆蓋基金運營(yíng)管理全流程、定量和定性相結合的評價(jià)體系。其中，投向評價(jià)指標最受社會(huì )關(guān)注，這也是業(yè)界最常用，需要逐項執行、反復查閱的內容。
具體來(lái)說(shuō)，《管理辦法》確定的投向評價(jià)指標體系共設置了3個(gè)一級指標、13個(gè)二級指標，為使指標體系指導性、實(shí)用性更強，還在7個(gè)重要的二級指標下設20個(gè)三級指標。3個(gè)一級指標分別為政策符合性指標、優(yōu)化生產(chǎn)力布局指標、政策執行能力指標。在分值標準上，政策符合性一級指標分值為60分，優(yōu)化生產(chǎn)力布局一級指標分值為30分，二者合計分值達到90分，突出了政府投資基金的政策導向和全面貫徹新發(fā)展理念的戰略定位。
值得注意的是，《管理辦法》在構建多維度的評價(jià)框架的同時(shí)，還特別強調“評價(jià)結果與應用剛性?huà)煦^”，將評價(jià)結果作為未來(lái)預算安排、基金存續調整、管理團隊激勵與問(wèn)責的重要依據。比如，對政策效益顯著(zhù)、運營(yíng)良好的基金，可予以持續支持；對長(cháng)期績(jì)效不彰、偏離目標的基金，將采取約談、整改等措施?！斑@將從根本上建立起激勵約束機制，倒逼基金管理機構牢記政策使命?！眲G說(shuō)。
“《工作辦法》和《管理辦法》，一‘規’一‘評’，形成了系統完整的管理閉環(huán)?！眲G表示，布局規劃和投向指導所明確的重點(diǎn)方向與目標，是后續評價(jià)的核心依據與基準；而評價(jià)的結果與經(jīng)驗，又能為未來(lái)基金布局和投向的優(yōu)化調整提供實(shí)證參考和決策支持，實(shí)現“以評價(jià)反饋規劃”。她表示，這兩項文件的出臺，標志著(zhù)我國政府投資基金進(jìn)入了以“規范發(fā)展、提質(zhì)增效”為特征的新階段。（記者 賈驥業(yè)）